MILAN EXPERIENCE D UN BUREAU DES TEMPS

Ville de Milan : Plan des temps

La ville de Milan a été en 1990 une des premières villes d’Italie à s’engager dans une politique des temps de la ville. Cette politique s’est traduite par un plan d’action global qui a été mis en oeuvre malgré les différents changements de majorité de son conseil municipal.

Le contexte

La ville de Milan compte1, 4 millions de résidents, 7 347 habitants au Km2, une agglomération de 5 millions d’ habitants . Ceux- ci travaillent à 26 % dans l’industrie, 25 % dans le commerce, 15 % dans des institutions sociales.

Les motivations qui ont conduit à la réalisation de ce plan sont des motivations d’ordre général et des motivations locales. Les motivations d’ordre général concernent l’évolution de la durée et la flexibilité du travail, l’apparition de la question du temps dans de nombreux problèmes économiques et sociaux comme celle de l’utilisation des espaces physiques, les mouvements de femmes qui revendiquent une ville plus adaptée aux rythmes des femmes et plus généralement le besoin de moderniser la cité et les relations avec les citoyens. Parmi ces motivations, il y a bien sûr l’article 36 de la loi de réorganisation des compétences des communes qui donne le pouvoir aux maires de coordonner les temps d’ouverture et de fermeture des services dans le but de les harmoniser aux besoins généraux des citoyens. On retrouve les motivations particulières dans le plan de management du temps de la cité.

A noter les ambiguïtés de l’appellation et de la traduction de l’intitulé du plan des temps de la ville de Milan. Ce plan s’appelle "Piano Regolatore degli Orari della Città di Milano". La traduction de Orario en horaire semble trop restrictive. Le terme horaire recouvre aussi bien le temps de travail que celui des services, aussi bien les horaires que la durée . Il recouvre plus généralement la façon dont l’ensemble des activités est organisé et ordonnancé dans le temps ainsi que l’acceptation sociale de cette organisation. Au- delà de la traduction, il est aussi possible que le champs de cette politique, qui met souvent d’abord en évidence les questions d’ horaires d’ouverture des services publics se soit ouvert à l’ensemble de la question des temps recherchant par là une cohérence entre les différents temps des individus, des activités...

Le but d’un plan comme celui de Milan est de développer une vision partagée de cette politique des temps qui ait un effet d’attraction et de dynamisation permettant aux différents acteurs de converger. Pour ses concepteurs, à partir du moment où un problème est identifié, reconnu, partagé, il est plus facile de construire des solutions. Il s’agit, pour eux, à travers la construction de ce plan, d’impliquer les porteurs d’enjeux, de leur signifier les bénéfices à attendre de cette politique pour une meilleure "gouvernance de la ville" et pour les intérêts propres de leurs catégories. Un document est un instrument formel de référence, de stabilité et de continuité du projet. Il est préparé avec les services et les acteurs, voté par le conseil municipal. Il conduit à des débats, il n’est pas rigide. Il peut donner lieu à interprétation, à modification.

Le plan de management des temps

Le plan de la ville de Milan entre dans le cadre d’un objectif global et mobilisateur dont les slogans sont :
  Milan, une ville pour vivre et travailler,
  Milan, une ville active en permanence,
  Milan, une ville hospitalière,
  Milan, une ville cosmopolite,
  Milan, une ville amicale.

Le plan de la ville de Milan comporte 5 politiques qui sont chacune déclinée en programmes d’actions :
  la politique de réduction des files d’attente qui vise sur des lieux précis à réduire des pertes de temps jugées inacceptables,
  la politique d’équilibre entre temps de vie et temps de travail qui concerne plus particulièrement les enfants et les personnes âgées,
  la politique mobilité et fluidité qui concerne les déplacements dans la ville ainsi que tous les modes de transport avec leurs impacts : embouteillages, pollution... De gros générateurs de transports comme l’université participent à cette politique.
  la politique ville active en permanence qui concerne les ouvertures des commerces et lieux de la ville. Certaines parties de la ville se vident sur des cycles différents ( jours, semaines, saisons..) conduisant à des désorganisations sociales.
  la politique de réorganisation de l’administration de la ville de Milan qui concerne l’accessibilité des services de la ville dans des lieux et sur des plages horaires plus larges.

Pour construire le plan des temps, un dispositif a été mis en place. Il comporte :
  une instance de décision politique, responsable de la politique des temps,
  un groupe de pilotage qui conduit l’ensemble du processus et soumet les résultats à l’instance de décision,
  un groupe de travail chargé de l’élaboration des diagnostics et des actions avec les différents partenaires internes et externes à la municipalité,
  un groupe R & D appuyé sur l’université de Milan qui alimente le groupe de travail et le groupe de pilotage en réflexions et résultats d’observations et de recherches,
  un groupe de travail qui aide l’instance de décision et lui prépare techniquement les éléments en s’appuyant sur les données du groupe de travail chargé des actions,
  le bureau du temps, qui anime et suit l’ensemble du processus. Il est composé d’un urbaniste et d’un sociologue. Il est le facilitateur, la cheville ouvrière, l’assistance technique des différents services et instances impliqués.

La condition de réussite principale a été de travailler à la mise en convergence des politiques et des acteurs afin de construire de la cohérence. Il a fallu pour cela travailler sur le jeu des acteurs : identifier les acteurs favorables, défavorables, les enjeux de chacun... bien localiser les enjeux stratégiques et se focaliser sur des chantiers concrets et précis. Il ne faut pas, dans ce type d’exercice, en rester à une vision politique ou idéologique. Il s’agit de faire, de développer les réseaux pour propager, diffuser, échanger, d’avoir une stratégie progressive d’enracinement. Le changement, l’atteinte des objectifs vient du changement progressif de regard des acteurs. Les autres conditions de réussites sont plus du ressort de la conduite de projet : bien définir les objectifs, les ressources, les plannings, les indicateurs, les responsabilités. L’évaluation doit bien sûr se faire par rapport aux attentes des acteurs et aux objectifs fixés.

Une politique qui s’enracine

Au début, le maire de Milan a été hésitant : "un plan des horaires, je ne sais pas ce que c’est." puis son opinion a évolué : "ca peut être intéressant mais ça ne doit pas coûter trop cher ! ". Enfin, le maire a non seulement signé ce plan mais lui a fait de la publicité.

Si la décision de faire ce plan vient du maire de Milan, il répond aux besoins d’acteurs sociaux de la ville et a été fait en concertation avec les différentes parties prenantes. L’implication des acteurs s’est faite progressivement en fonction des problèmes soulevés et de l’ acceptation du processus. Des protocoles ont été signés comme par exemple entre la CCI, les syndicats, la municipalité, la préfecture sur l’ouverture des commerces. S’il y a eu concertation autour du plan, il n’y a pas toujours eu "co-construction" de ses programmes. Certaines décisions comme celles concernant les horaires d’ouverture des services ont été imposées au personnel.

Le plan de la ville de Milan a été établi avec une municipalité de gauche. Mais de 1990 à 1993, les partis politiques traditionnels : démocratie chrétienne, PC, PS.. ayant explosé du fait de l’opération "mains propres", la Ligue lombarde, très marquée à droite, a été élue. Cette nouvelle majorité a récupéré le projet tel quel et l’a mis en oeuvre. Un nouveau changement de majorité vers la gauche n’a pas non plus remis en question la nécessité d’un plan qu’il faudra maintenant évaluer et relancer.

Quelles relations entre politique temporelle et démarche qualité ?

Le temps une des dimensions de la satisfaction des usagers

La qualité d’un produit ou d’un service se définit comme son aptitude à satisfaire les besoins implicites ou explicites de ses bénéficiaires : usagers ou clients.

Le temps est une des dimensions de la qualité d’un service. En France par exemple, les usagers attendent principalement des services publics un accès plus rapide (plus de proximité, des horaires d’ouverture accessibles, des délais de réponse plus courts) mais aussi plus de personnalisation de la relation, ce qui signifie de la reconnaissance mais aussi qu’un temps éventuellement plus long et plus dense leur soit accordé.

Ainsi, plus on répondra aux besoins d’adéquation entre temps de travail, temps de déplacement, temps personnel, temps de la famille, temps de loisirs, temps physiologique... par une meilleure définition des services, une meilleure organisation du travail, une meilleure organisation de la ville et plus les usagers/clients seront satisfaits et donc plus la qualité de la ville comme de la vie seront bonnes.

Les politiques temporelles dans la mesure où elles visent à réduire les insatisfactions des usagers-citoyens sont des actions d’une politique qualité et ont sans doute à gagner à l’utilisation des méthodologies de la qualité mises au point aussi bien pour le secteur de l’industrie que pour celui des services.

Les démarches qualité visent à diminuer les insatisfactions des usagers-clients, les défauts, les non-qualité en aidant chacun à "faire bien" c’est à dire à faire ce qu’il doit faire pour atteindre un "bon résultat". Bien faire nécessite de définir la qualité à atteindre pour satisfaire l’usager-client, de mesurer la qualité atteinte et de rechercher les actions nécessaires pour réduire l’écart. Pour faciliter ce travail de nombreux outils de description, de mesure, d’analyse, de créativité, d’animation, d’implication ont été rassemblées ou élaborés.

La prise en compte de la dimension temps nécessite une co-construction qui dépasse les relations clients-fournisseur

Notre intention n’est pas de réduire les politiques de la ville et plus particulièrement les politiques temporelles à l’utilisation d’outils issus des techniques industrielles. Si l’enjeu des politiques temporelles à court terme est d’améliorer la qualité de service en réduisant les temps d’attente aussi bien aux guichets que dans les embouteillages parce que ces dysfonctionnements insupportent de plus en plus les citoyens, l’enjeu à moyen terme est plus vaste. En effet, il remet en question la cohérence ou l’incohérence des relations entre différents prestataires de services que sont par exemple les commerces, les transporteurs, les employeurs. Cette recherche de cohérence implique la définition et la mise en œuvre d’une qualité concertée issue d’une coopération entre différentes institutions publiques et privées.

Au-delà de ces enjeux à court et moyen terme apparaissent d’autres enjeux plus vastes encore et plus politiques. Ne s’agit-il pas aujourd’hui d’inventer une organisation sociale dont les qualités doivent satisfaire les hommes et les femmes d’une société qui devient post-industrielle ? En effet après avoir vécu pendant des millénaires au rythme d’un mode de production agricole calqué sur celui de la nature, nous avons plus ou moins bien adopter le rythme d’un mode de production industriel qui à son tour devient de moins en moins dominant. Comment définir les qualités de cette organisation sachant que nos références sont celles du passé ? comment les mettre en oeuvre ? comment les ajustées pour se rapprocher constamment de la satisfaction des bénéficiaires ?

A notre avis, la participation et le débat entre les bénéficiaires, la recherche de l’intérêt général, l’anticipation dans une optique de développement durable, l’amélioration continue, la clarification des valeurs... pourraient faire partie des éléments d’un processus à construire.

En conclusion

Si les démarches temporelles peuvent concourir à l’amélioration de la qualité de la vie des usagers de la ville, les démarches qualité peuvent aider à les faire progresser à condition de se mettre au service des problématiques qu’elles soulèvent et pour cela de mettre l’accent sur les processus d’élaboration.

Article rédigé par B. de Quatrebarbes à la suite d’un séminaire organisé par EUREXCTER avec l’école polytechnique de Milan